Contesto del ricorso
Il presente ricorso verte su questioni importanti relative al funzionamento del regime di
sanzioni istituito dal governo del Regno Unito per esercitare pressioni sulla Federazione Russa
affinché ponga fine alla sua guerra aggressiva contro l’Ucraina. Esso affronta inoltre questioni
importanti relative alla proporzionalità di qualsiasi interferenza con i diritti sanciti dalla CEDU
di una persona o entità soggetta a sanzioni.
I due ricorrenti sono stati sottoposti a sanzioni imposte loro in virtù dei poteri previsti dal
Regolamento 2019 sulla Russia (Sanzioni) (Uscita dall’UE) (SI 2019/855), modificato nel 2022
(“Regolamento 2019”). Il sig. Shvidler è stato designato il 24 marzo 2022, un mese dopo
l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia. Ciò ha comportato il congelamento dei suoi beni
in tutto il mondo e la criminalizzazione di qualsiasi rapporto con lui, sia a titolo privato che
commerciale, salvo poche eccezioni. Dalston Projects Ltd è proprietaria di uno yacht
denominato M/Y Phi (“il Phi”), che è stato sequestrato nei dock di Londra in seguito a una
decisione del Ministro dei Trasporti presa inizialmente il 28 marzo 2022 e rinnovata a intervalli
successivi. Ciò ha comportato che il Phi sia rimasto ormeggiato a Londra da allora e il sig.
Naumenko, proprietario finale dello yacht, afferma di essere stato impossibilitato a guadagnare
un reddito sostanziale dal noleggio dello yacht durante la stagione velistica primaverile ed
estiva nel Mediterraneo.
Sia Shvidler che Dalston Projects hanno impugnato le decisioni che imponevano loro sanzioni,
sostenendo che esse costituivano un’ingerenza sproporzionata nella loro vita privata ai sensi
dell’articolo 8 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo e che ledevano i loro diritti di
proprietà ai sensi dell’articolo 1 del primo protocollo aggiuntivo alla Convenzione. Tali ricorsi
non sono stati presentati mediante un normale procedimento di revisione giudiziaria, ma
secondo la procedura speciale prevista dalla Parte 79 delle norme di procedura civile. Tuttavia,
il criterio che i tribunali devono applicare è lo stesso che si applicherebbe in un procedimento
di revisione giudiziaria.
Il Governo riconosce che vi è stata un’ingerenza nei diritti del sig. Shvidler e di Dalston Projects
che deve essere giustificata. La questione controversa tra le parti è se tale interferenza sia
giustificata alla luce degli obiettivi perseguiti dalle sanzioni o se sia sproporzionata e quindi
illegittima. I ricorsi sono stati respinti in primo grado con due sentenze. I ricorsi in appello,
esaminati congiuntamente dalla Corte d’appello, sono stati entrambi respinti.
I ricorrenti hanno ora presentato ricorso alla Corte Suprema.
Sentenza
La Corte Suprema, a maggioranza, respinge il ricorso del sig. Shvidler e respinge all’unanimità
il ricorso della Dalston Projects. Lord Sales e Lady Rose emettono la sentenza principale, con cui
concordano Lord Reed e Lord Richards. Lord Leggatt emette una sentenza dissenziente in
relazione al ricorso del sig. Shvidler.
Motivi della sentenza
Come riconosciuto dalla Corte d’appello, i principi che un tribunale di primo grado dovrebbe
applicare nel riesaminare una decisione dell’esecutivo sulla base della proporzionalità e i
principi che una corte d’appello dovrebbe applicare nel riesaminare una decisione del tribunale
di primo grado non sono compresi così bene come dovrebbero.
Quando un tribunale di revisione effettua una valutazione di proporzionalità, deve decidere
autonomamente se vi sia stata effettivamente una violazione dei diritti sanciti dalla
Convenzione. La funzione del tribunale non è meramente secondaria, di revisione, dipendente
dall’accertamento che il decisore primario abbia commesso un errore, abbia agito in modo
irrazionale o sia stato colpevole di irregolarità procedurali ([120]). Inoltre, la misura del rispetto
che il tribunale deve accordare alle opinioni del Governo dipenderà dall’importanza del diritto,
dal grado di interferenza con tale diritto e dalla misura in cui i tribunali sono in grado di
giudicare l’equilibrio tra i vari diritti e interessi in gioco ([123-124]). Inoltre, laddove, come nel
caso in esame, le misure inizialmente adottate siano state oggetto di costante revisione da parte
del Ministro, la contestazione deve essere esaminata alla luce di tutte le prove presentate,
comprese quelle presentate dal decisore dopo la decisione iniziale fino al momento delle
udienze stesse ([136-137]).
Alla luce dei fatti del caso in esame, il Segretario di Stato per gli Affari esteri, il Commonwealth
e lo Sviluppo (“Segretario agli Esteri”) e il Segretario di Stato per i Trasporti (“Segretario ai
Trasporti”) hanno responsabilità costituzionali speciali nel rispondere e contenere l’invasione
russa dell’Ucraina. Essi hanno una competenza istituzionale superiore per effettuare le
valutazioni pertinenti in materia di sicurezza nazionale e di conduzione delle relazioni
internazionali del Regno Unito, compresa l’utilità delle sanzioni per contenere le azioni della
Russia ([127-129]). Al Ministro degli Esteri e al Ministro dei Trasporti dovrebbe quindi essere
concesso un ampio margine di discrezionalità nel rispondere e nel cercare di frenare le azioni
della Russia in Ucraina ([130]).
Un’altra questione significativa è l’approccio corretto che deve essere adottato da una Corte
d’appello nella valutazione della proporzionalità. Esistono due possibili approcci. In alcuni casi,
la Corte d’appello si rimette al tribunale di primo grado, limitandosi a verificare se tale tribunale
abbia applicato il criterio appropriato nella valutazione della proporzionalità di una misura e
verificando se il risultato sia ragionevole ([142]). Su questa base, la Corte d’appello interverrà
solo qualora il tribunale di grado inferiore abbia commesso un errore significativo ([147]).
Questo approccio è probabilmente più appropriato nei casi in cui le argomentazioni siano state
ripetute dai tribunali di grado inferiore o in casi precedenti in cui la questione oggetto del caso
poteva avere un significato più ampio la prima volta che si è presentata, ma ora vi è meno
necessità di una guida da parte della Corte d’appello per risolvere questioni di principio
significative ([143], [148]).
In altri casi, la Corte d’appello non considera il proprio ruolo così limitato, ma procede invece a
una propria, nuova valutazione della proporzionalità della misura in questione ([144]). Questo
approccio è probabilmente appropriato quando la decisione della Corte d’appello fornirà un
orientamento per altri casi successivi, in quanto ne deriva un principio generale, o quando la
materia ha un’importanza sociale o politica rilevante. In tali casi, l’opinione pubblica si aspetta
giustamente che i giudici di grado superiore della Corte d’appello esercitino il proprio giudizio
in merito alla proporzionalità e alla legittimità della misura in questione ([160-161]).
Indipendentemente dall’approccio scelto, l’approccio adottato deve essere lo stesso a ogni livello
di appello ([149]). Qualora non sia chiaro quale approccio di appello sia corretto e vi sia la
possibilità di un ulteriore ricorso, una Corte d’appello intermedia potrebbe ritenere prudente
effettuare una valutazione della proporzionalità secondo entrambi gli approcci ([163]).
Ciascuno di questi casi era essenzialmente un caso pilota riguardante la proporzionalità delle
misure sanzionatorie nei confronti della Russia nel contesto della sua invasione dell’Ucraina.
Nel caso del sig. Shvidler, cittadino britannico, le conseguenze di tali misure sanzionatorie
avrebbero potuto avere un effetto molto grave ([164]). Sebbene l’impatto sul sig. Naumenko
derivante dal sequestro del suo yacht sia meno grave, la mancanza di prove che suggeriscano
che egli ricopra un ruolo politico o abbia legami con il governo russo rende anche questo un
caso paradigmatico di più ampia importanza ([165]). In ciascuno di questi casi, quindi, la Corte
d’appello è stata chiamata a valutare autonomamente la proporzionalità delle misure
sanzionatorie e questa Corte dovrebbe ora fare lo stesso ([164-165]). La Corte può valutare
autonomamente le prove relative all’impatto delle misure sul sig. Shvidler e sulla sua famiglia,
nonché sulla Dalston Projects e sul sig. Naumenko ([126]).
Applicando nuovamente la valutazione di proporzionalità, non vi è alcun dubbio che il
regolamento del 2019 persegua un obiettivo legittimo nel tentativo di limitare e scoraggiare
l’aggressione russa in Ucraina. L’invasione dell’Ucraina rappresenta una grave violazione del
diritto internazionale e della Carta delle Nazioni Unite, costituendo una delle minacce più serie
alla sicurezza europea e all’ordine internazionale dalla fine della Seconda guerra mondiale
([167]). Affrontare l’invasione è uno degli obiettivi più importanti che il Governo britannico è
stato chiamato a perseguire negli ultimi anni ([166-173]).
Inoltre, le misure adottate nei confronti di Shvidler e per il sequestro del Phi sono razionalmente
connesse a tale obiettivo. In generale, quando è in gioco un interesse pubblico molto importante,
può essere sufficiente un nesso meno diretto ([177]). Ciò è ulteriormente supportato dalla
difficoltà intrinseca sia per il Governo che per il tribunale di comprendere appieno quali fattori
possano influenzare il Presidente Putin e il suo governo nella conduzione della guerra. È inoltre
difficile valutare se una particolare misura sanzionatoria, o qualsiasi altra misura adottata dal
Regno Unito e dai suoi partner internazionali, abbia avuto o possa avere in futuro un’influenza
o un effetto ([179]). Non è tuttavia necessario dimostrare che le sanzioni specifiche imposte
raggiungerebbero di per sé tali obiettivi; è importante tenere conto dell’effetto cumulativo di
tutte le misure adottate ([188-192]). È sufficiente che il Segretario di Stato dimostri un contributo
plausibile in tal senso da parte della misura in questione ([193-194]).
Per quanto riguarda il sequestro dello yacht Phi, esiste un chiaro legame economico tra tale
sequestro e le pressioni esercitate sulla Russia. Il sig. Naumenko sostiene che avrebbe potuto
guadagnare somme considerevoli noleggiando il Phi ad altri individui facoltosi ed è molto
probabile che tali guadagni sarebbero stati da lui spesi in Russia ([182]). L’impatto economico
potrebbe anche avere ripercussioni politiche, dato che la privazione di un bene di prestigio a
causa dell’invasione russa dell’Ucraina potrebbe, o almeno potrebbe, indurre il sig. Naumenko
a provare malcontento nei confronti del regime russo ([184-190]). Esiste quindi un chiaro nesso
razionale tra il suo sequestro e gli obiettivi del Regolamento del 2019 ([194]).
Per quanto riguarda il sig. Shvidler, la Corte accetta le prove presentate dal Governo secondo
cui la sua designazione invierà un segnale sia a lui che ad altre persone associate a membri
dell’élite russa, indicando che ci sono conseguenze negative per aver implicitamente legittimato
le azioni del governo russo. La speranza è che ciò scoraggi altri dall’associarsi al governo o li
incoraggi addirittura a opporsi attivamente ad esso in futuro ([196-197]). Sebbene non sia
prevedibile che il sig. Shvidler metta sé stesso e la sua famiglia in pericolo fisico, egli potrebbe
adottare ulteriori misure per esercitare pressioni su coloro con cui è coinvolto affinché
incoraggino il Presidente Putin a cessare di destabilizzare l’Ucraina o prendano le distanze dal
Presidente Putin ([199]).
Per quanto riguarda il raggiungimento di un giusto equilibrio, sebbene al sig. Naumenko sia
impedito l’uso di un bene di lusso, non si ritiene che ciò abbia un effetto significativo sul suo
tenore di vita, né che egli non sia in grado di sostenere i costi relativi alla manutenzione
dell’imbarcazione ([205-207]). In ogni caso, l’Ufficio per l’attuazione delle sanzioni finanziarie
(“OFSI”) ha già messo in atto misure che consentono di autorizzare deroghe alle sanzioni, in
modo che egli possa incaricare delle persone di occuparsi di eventuali problemi di
deterioramento fisico dell’imbarcazione. Qualsiasi mancata autorizzazione potrebbe essere
impugnata mediante un nuovo ricorso giurisdizionale ([208-209]).
La designazione del sig. Shvidler rappresenta inoltre un giusto equilibrio, tenendo conto
dell’importanza dell’obiettivo di politica pubblica ([210]). Non vi è dubbio che le misure abbiano
avuto un effetto grave, indefinito e drastico sul sig. Shvidler e sulla sua famiglia ([211]). Tuttavia,
le loro esigenze fondamentali possono essere soddisfatte attraverso il sistema di licenze
dell’OFSI, anche se il loro stile di vita lussuoso e l’istruzione privata potrebbero essere stati
compromessi ([211-212]). Inoltre, il punto principale è che le sanzioni devono spesso essere
severe e a tempo indeterminato per essere efficaci ([213]).
Nel caso Dalston Projects sono state sollevate anche altre questioni, ovvero se il ministro dei
Trasporti abbia indicato motivi validi per il fermo della Phi e se abbia commesso il reato di
appropriazione indebita. Come la Corte d’appello di grado inferiore, la Corte Suprema concorda
sul fatto che l’affermazione secondo cui la Phi è stata trattenuta perché “di proprietà, controllata
o gestita” dal sig. Naumenko e che quest’ultimo è una persona legata alla Russia era sufficiente
per consentire al sig. Naumenko di impugnare la decisione qualora uno di questi due punti
fosse errato, e riflette la struttura delle disposizioni pertinenti ([228-233]).
Per quanto riguarda la richiesta di risarcimento per illecito civile di appropriazione indebita a
carico della Dalston Projects, dato che la Corte ha ritenuto legittimo il sequestro della Phi, la
questione non sussiste nel presente ricorso. La Corte rinvia l’esame di tale questione a un’altra
occasione ([241]).
Lord Leggatt concorda con la maggioranza sull’approccio corretto che una Corte d’appello
dovrebbe adottare e sul fatto che, in questi ricorsi, la Corte Suprema debba valutare
autonomamente la legittimità delle sanzioni imposte ai ricorrenti ([250-252]). Tuttavia, Lord
Leggatt dissente dalla decisione della maggioranza secondo cui le sanzioni imposte al sig.
Shvidler sono legittime. Pur concordando sul fatto che, in linea di principio, l’obiettivo del
regime sanzionatorio è sufficientemente importante da giustificare la limitazione di un diritto
fondamentale ([298-299]), Lord Leggatt ritiene che il Governo non abbia dimostrato l’esistenza
di un nesso razionale tra il congelamento dei beni del sig. Shvidler e tale obiettivo ([305-319]).
Egli dissente anche dal fatto che all’esecutivo debba essere concesso un «ampio margine di
apprezzamento» sulla base del fatto che esso è più competente dei tribunali nel giudicare se la
propria decisione di limitare la libertà di un individuo raggiunga un «giusto equilibrio» tra i
diritti di tale individuo e gli interessi della comunità. Secondo Lord Leggatt, i giudici abdicano
alla loro responsabilità se si rimettono al parere dell’esecutivo su questa questione ([256] e [286]).
Lord Leggatt ritiene che vietare a Shvidler, a tempo indeterminato, di utilizzare i propri fondi e
risorse, non solo nel Regno Unito ma (poiché è cittadino britannico) in qualsiasi parte del
mondo, senza il permesso del Governo, anche per acquistare cibo e soddisfare altre necessità di
base, sia oppressivo, ingiusto e sproporzionato rispetto a qualsiasi contributo che questa
drastica limitazione della libertà potrebbe razionalmente apportare agli scopi delle sanzioni
([324]).
I riferimenti tra parentesi quadre rimandano ai paragrafi della sentenza.