Contesto dell’appello
Il sig. Kolicaj è nato in Albania. È arrivato nel Regno Unito nel 2005 con un visto e successivamente
gli è stato concesso il permesso di soggiorno a tempo indeterminato in base al suo matrimonio
con una cittadina britannica. Nel 2009 ha ottenuto la cittadinanza britannica per naturalizzazione.
In seguito alla rottura del matrimonio e al divorzio, nel 2013 il sig. Kolicaj ha sposato una cittadina
albanese.
Il 27 febbraio 2018, dopo essersi dichiarato colpevole, il sig. Kolicaj è stato condannato per
associazione a delinquere finalizzata al trasferimento dall’Inghilterra dei proventi di attività
criminali. L’associazione a delinquere prevedeva che il sig. Kolicaj e suo fratello organizzassero il
trasporto dal Regno Unito all’Albania di ingenti quantità di denaro contante, stimato in circa otto
milioni di sterline, proveniente da attività criminali di natura indeterminata. Il sig. Kolicaj è stato
condannato a sei anni di reclusione.
Nell’ottobre 2020, la National Crime Agency (“NCA”) ha raccomandato al Segretario di Stato di
prendere in considerazione l’utilizzo dei poteri conferitigli dalla sezione 40(2) del British
Nationality Act 1981 per privare il sig. Kolicaj della cittadinanza britannica, in quanto ciò sarebbe
stato nell’interesse pubblico. Nel dicembre 2020, una richiesta presentata dal servizio civile al
Segretario di Stato lo invitava a prendere in considerazione l’utilizzo di tale potere a tal fine (“la
richiesta del dicembre 2020”). Il Segretario di Stato ha preso una decisione di privazione in linea
con la raccomandazione e con tale invito.
Il 22 gennaio 2021, in conformità con la procedura prevista dalla legge, il Segretario di Stato ha
notificato al sig. Kolicaj, detenuto in carcere, un avviso di intenzione di emettere un
provvedimento di privazione della cittadinanza (“l’Avviso”). Circa 30 minuti dopo, gli ha
notificato un provvedimento che lo privava della cittadinanza britannica (“il Provvedimento”). Il
Segretario di Stato ha deliberatamente notificato l’Avviso poco dopo l’Ordinanza, al fine di
garantire che il sig. Kolicaj non avesse la possibilità di rinunciare alla cittadinanza albanese prima
che gli fosse notificata l’Ordinanza. Se lo avesse fatto, infatti, secondo il regime normativo il
Segretario di Stato non avrebbe potuto emettere un’ordinanza di privazione della cittadinanza
britannica, poiché tale ordinanza lo avrebbe reso apolide.
Quando il Segretario di Stato ha deciso di privare il sig. Kolicaj della cittadinanza britannica,
l’unica dichiarazione politica pertinente relativa all’uso del potere di cui alla sezione 40(2)
disponibile al pubblico era contenuta nel capitolo 55 delle Istruzioni sulla nazionalità del
Ministero dell’Interno. Tale politica affermava che la conformità al bene pubblico “significa
privare della cittadinanza nell’interesse pubblico per motivi di coinvolgimento in attività
terroristiche, spionaggio, crimini organizzati gravi, crimini di guerra o comportamenti
inaccettabili”. Tuttavia, il 13 maggio 2020, prima che il Segretario di Stato prendesse la sua
decisione, era stata presentata al Segretario di Stato un’altra memoria della pubblica
amministrazione (“la memoria del maggio 2020”) che raccomandava di utilizzare il potere di
privazione ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2, nei confronti delle persone colpevoli dei casi più
gravi e di alto profilo di criminalità organizzata. L’approccio proposto nella richiesta del maggio
2020 è stato approvato dal Segretario di Stato, ma non era di dominio pubblico al momento della
decisione del Segretario di Stato, nel gennaio 2021, di privare il sig. Kolicaj della cittadinanza.
Il sig. Kolicaj ha presentato ricorso al First-tier Tribunal contro la decisione di privazione della
cittadinanza, esercitando il proprio diritto di ricorso previsto dalla sezione 40A del British
Nationality Act 1981 (Legge sulla cittadinanza britannica del 1981). Egli ha sostenuto che il suo
reato non era sufficientemente grave da giustificare la privazione della cittadinanza e che i diritti
suoi, della moglie e dei figli al rispetto della vita privata e familiare non erano stati adeguatamente
presi in considerazione. Il First-tier Tribunal ha respinto il ricorso.
Il sig. Kolicaj ha presentato ricorso all’Upper Tribunal. L’Upper Tribunal ha accolto il ricorso,
sulla base del fatto che il Segretario di Stato non aveva valutato chiaramente, come avrebbe
dovuto, se avvalersi della propria discrezionalità ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2, nel caso del
sig. Kolicaj.
Il Segretario di Stato ha presentato ricorso alla Corte d’appello. La Corte d’appello ha dato ragione
al Segretario di Stato sulla base del suo motivo di ricorso, ritenendo che le prove dimostrassero
che il Segretario di Stato aveva compreso di avere un potere discrezionale in merito all’emissione
dell’ordine di privazione e che aveva esercitato tale potere. Tuttavia, la Corte d’appello ha
confermato la decisione dell’Upper Tribunal sulla base diversa che la decisione di privazione, la
Notifica e l’Ordinanza erano viziate da iniquità procedurale perché al sig. Kolicaj non era stata
data la possibilità di presentare le proprie osservazioni al Segretario di Stato prima che questi
prendesse la sua decisione ed emettesse la Notifica e l’Ordinanza, e il ricorso ai sensi dell’articolo
40A non soddisfaceva i requisiti di equità procedurale.
Il First-tier Tribunal, l’Upper Tribunal e la Corte d’appello hanno tutti proceduto sulla base del
fatto che il ricorso del sig. Kolicaj, ai sensi della sezione 40A, riguardava solo la legittimità della
decisione del Segretario di Stato nelle circostanze esistenti al momento in cui tale decisione è stata
presa il 22 gennaio 2021.
Il Segretario di Stato ricorre alla Corte Suprema. Il suo ricorso solleva due questioni: se l’equità
procedurale richiedesse al Segretario di Stato, al momento dell’emissione dell’avviso e
dell’ordinanza, di offrire una revisione della sua decisione mediante un riesame dei meriti sulla
base delle osservazioni presentate dal sig. Kolicaj, come sostenuto dalla Corte d’appello
(questione 1); e se la Corte d’appello abbia commesso un errore nell’annullare l’ordinanza, non
avendo il potere di farlo (questione 2).
Il sig. Kolicaj ha presentato un ricorso incidentale sostenendo che la decisione della Corte
d’appello dovrebbe essere confermata per ulteriori e diversi motivi. Il suo ricorso incidentale
solleva tre ulteriori questioni: se il Segretario di Stato avesse l’obbligo di indagare sulla portata
del rischio che il sig. Kolicaj potesse rinunciare alla cittadinanza albanese prima di prendere la
sua decisione (questione 3); se il Segretario di Stato abbia applicato al suo caso una politica non
divulgata che ha reso illegittima la sua decisione (questione 4); e se il Segretario di Stato abbia
omesso di esercitare la propria discrezionalità ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2, come
sostenuto dall’Upper Tribunal (questione 5).
Sentenza
La Corte Suprema accoglie all’unanimità il ricorso del Segretario di Stato e respinge il ricorso
incidentale del sig. Kolicaj. Lord Sales pronuncia la sentenza, con il consenso di tutti i membri
della Corte.
Motivi della sentenza
La Corte Suprema inizia chiarendo la natura di un ricorso ai sensi della sezione 40(A) (e, se del
caso, ai sensi della sezione 2B dello Special Immigration Appeals Commission Act 1997). Il ricorso
è un ricorso sul merito della causa: R (N3) contro il Segretario di Stato per il Ministero dell’Interno
[2025] UKSC 6; [2023] 2 WLR 386, ai punti [38]-[40]. La giurisdizione di un tribunale o di una corte
che si occupa di un ricorso ai sensi della sezione 40A (o della Commissione speciale per i ricorsi
in materia di immigrazione, “SIAC”, che si occupa di un ricorso ai sensi della sezione 2B) è di
appello piuttosto che di controllo.
I principi giuridici applicati da un organo di appello non sono determinati dalla caratterizzazione
della giurisdizione come riguardante un ricorso nel merito, ma dalla natura della decisione
oggetto di ricorso e dalle disposizioni di legge pertinenti. Diversi aspetti dello stesso ricorso
possono quindi comportare l’applicazione di principi diversi: R (Begum) contro Special
Immigration Appeals Commission [2021] UKSC 7; [2021] AC 765, ai punti [68]-[71].
Nuove prove possono essere addotte in un ricorso ai sensi della sezione 40A o della sezione 2B:
U3 v Secretary of State for the Home Department [2025] UKSC 19; [2025] 2 WLR 1041 (“U3”), al
punto [44]. L’oggetto di tale ricorso è la decisione mantenuta al momento del ricorso, alla luce di
eventuali nuove prove e nuove osservazioni emerse nel corso del procedimento di ricorso: U3, ai
punti [20], [46]-[47] [47]-[58].
Questione 1: Il Segretario di Stato era tenuto a proporre una revisione della propria decisione
mediante un riesame del merito sulla base delle osservazioni presentate dal sig. Kolicaj?
La procedura di cui alle sezioni 40 e 40A della legge del 1981 (e, se del caso, alla sezione 2B della
legge del 1997 sulla Commissione speciale per i ricorsi in materia di immigrazione) mira a
garantire che un individuo abbia un’equa opportunità di impugnare una decisione di privazione
presa dal Segretario di Stato [59].
Non sussiste alcuna disparità di trattamento del tipo contemplato dalla Corte d’appello. Una
persona interessata da una decisione di privazione ha il diritto di contestarla presentando un
ricorso nel merito, nel quale può introdurre prove proprie e presentare le osservazioni che
desidera. La decisione che è oggetto finale dell’esame del First-tier Tribunal (o della SIAC, a
seconda dei casi) è la decisione che il Segretario di Stato intende mantenere e difendere dopo aver
preso in considerazione eventuali nuove prove e osservazioni. Il First-tier Tribunal (o SIAC) non
è limitato a riesaminare la decisione originariamente presa dal Segretario di Stato. Se analizzata
correttamente, non sussiste quindi alcuna lacuna in termini di equità che debba essere colmata
dai tribunali con l’elaborazione di una procedura aggiuntiva; contrariamente alla sentenza della
Corte d’appello, non vi è alcuna giustificazione per imporre al Segretario di Stato l’obbligo di
seguire tale procedura [61].
Questione 2: La Corte d’appello ha commesso un errore nell’annullare l’ordinanza?
Il Tribunale di primo grado e la SIAC hanno la giurisdizione, rispettivamente ai sensi della
sezione 40A e della sezione 2B, per decidere sui ricorsi presentati ai sensi di tali disposizioni. In
conformità con i normali principi di interpretazione delle leggi, essi sono investiti di tutti i poteri
ragionevolmente connessi all’esercizio di tale giurisdizione. Se un ricorso contro una decisione di
privazione è accolto, i poteri accessori del First-tier Tribunal e della SIAC includono il potere di
emettere un’ordinanza per annullare la decisione e di annullare la notifica e l’ordinanza che
derivano da tale decisione [70]. La Corte d’appello ha giurisdizione su un ricorso presentato ad
essa per esercitare tutti i poteri di cui dispone il tribunale o la corte di grado inferiore (sezione
15(3) del Senior Courts Act 1981 e regola 52.20(1) delle Civil Procedure Rules). La Corte d’appello
aveva quindi il potere di annullare la Notifica e l’Ordinanza [71].
Questione 3: Il Segretario di Stato aveva l’obbligo di indagare sulla portata del rischio che il sig.
Kolicaj potesse rinunciare alla cittadinanza albanese?
Il dispositivo delle sezioni 40 e 40A indica che il Segretario di Stato non aveva alcun obbligo di
indagare e di accertare l’esistenza di tale rischio prima di poter omettere di dare al sig. Kolicaj la
possibilità di presentare le sue osservazioni sul caso e prima di prendere una decisione sulla
privazione della cittadinanza. Nel regime di privazione della cittadinanza, il requisito di equità è
soddisfatto dal diritto di ricorso, pertanto non giustifica la possibilità di presentare osservazioni
prima che venga presa una decisione in merito alla privazione [77]. La procedura prevista dagli
articoli 40 e 40A è concepita in modo tale da poter essere applicata senza che il Segretario di Stato
corra il rischio di essere impedito di agire nell’interesse pubblico mediante la privazione della
cittadinanza dal fatto che l’interessato, informato della possibilità di una decisione di privazione,
abbia rinunciato alla propria cittadinanza straniera. Sarebbe contrario all’intenzione del
Parlamento e comprometterebbe la corretta applicazione del regime affermare che il Segretario
di Stato è tenuto a effettuare una valutazione del diritto straniero al fine di decidere se invitare
l’interessato a presentare osservazioni prima di prendere la sua decisione [78].
Questione 4: Il Segretario di Stato ha applicato una politica non divulgata?
Contrariamente a quanto sostenuto dal Segretario di Stato, la comunicazione del maggio 2020 ha
effettivamente definito una nuova politica: non si è trattato semplicemente di un
approfondimento della politica esistente definita nelle Istruzioni sulla nazionalità [81].
L’obbligo di pubblicare le politiche relative all’esercizio dei poteri discrezionali deriva dal
principio di equità (R (Lumba) contro Segretario di Stato per il Ministero dell’Interno [2011] UKSC
12; [2012] 1 AC 245). Se il sig. Kolicaj non fosse mai venuto a conoscenza dei criteri effettivamente
applicati dal Segretario di Stato, come indicato nella presentazione del maggio 2020, nel decidere
se prendere una decisione di privazione nel suo caso, e se per questo motivo fosse stato privato
della possibilità di presentare osservazioni sulle ragioni per cui il suo caso non rientrava nella
politica indicata in tale presentazione, avrebbe avuto buoni argomenti per sostenere che la
decisione presa era illegittima [82].
Tuttavia, al momento dell’udienza di appello del sig. Kolicaj dinanzi al First-tier Tribunal, egli
era a conoscenza della dichiarazione politica contenuta nella presentazione del maggio 2020: egli
aveva avuto e colto l’opportunità di presentare osservazioni sul motivo per cui il suo caso non
rientrava nei criteri di tale dichiarazione politica. Il principio di equità non richiedeva che egli
avesse la possibilità di presentare osservazioni al momento della decisione originaria, poiché
l’equità è soddisfatta dal regime previsto dalla disposizione di cui alla sezione 40(5), che prevede
la motivazione e il diritto di ricorso ai sensi della sezione 40A [83]. La questione oggetto del
ricorso dinanzi al First-tier Tribunal è se debba essere accolta l’impugnazione della decisione di
privazione mantenuta dal Segretario di Stato. In relazione a tale questione, il sig. Kolicaj ha avuto
piena ed equa opportunità di presentare le sue argomentazioni in merito all’applicazione della
politica definita nella Comunicazione del maggio 2020, con la conseguenza che la decisione di
privazione della cittadinanza britannica non poteva essere annullata per motivi di iniquità. Non
sussisteva alcuna questione di iniquità derivante dalla precedente mancata pubblicazione di tale
politica che potesse influire sulla contestazione della decisione di privazione, poiché essa era stata
mantenuta ed era oggetto del ricorso [83].
Questione 5: Il Segretario di Stato ha omesso di valutare in modo distinto se esercitare la propria
discrezionalità ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2?
Dall’esame della memoria presentata nel dicembre 2020 e dai termini dell’avviso risulta chiaro
che il Segretario di Stato ha effettivamente valutato correttamente l’esercizio del proprio potere
discrezionale ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2 [87].
Il ricorso incidentale del sig. Kolicaj è respinto. Il ricorso del Segretario di Stato è accolto.